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组建自然资源部能否破解“规划打架”

时间:2018-03-21 来源:法律博客 作者:程雪阳

2018年3月,在十三届全国人大一次会议上,国务院新一轮政府机构改革提出组建“自然资源部”,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职能,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。这两项改革意义重大,应当不折不扣地贯彻和落实,但由于这两项改革都是新事物,而且涉及到政府部门及其内部司局的调整,因此应当在认真学习和研究的基础上统一认识,尽快提出具体的落实方案,从而确保相关改革平稳有序进行。

一、组建自然资源部是破解“规划打架”的关键一招

据不完全统计,我国经过法律和法规授权编制的规划,至少有83种,其中发改委系统主导的国民经济和社会发展规划、国家主体功能区规划,城乡建设部门主导的城乡规划和国土部门主导的土地利用总体规划影响最大,另外还有各种各样的产业规划、行业规划、生态保护规划、文物保护规划以及越来越重要的环境保护规划等。

这些规划虽然都是在各级政府的统一领导下编制和实施的,但存在以下两个方面的问题。其一,规划目标、编制方法、技术标准、技术参数存在差异,加上政府各职能部门之间的利益分歧,因此常常出现规划的不一致、不协调乃至相互冲突的问题。其二,因为规划编制和实施权分属不同的政府部门,“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”“水利上不了岸,环保下不了水”,不但人为割裂了自然资源之间的有机联系,造成了职能交叉重复以及存在所有权行使盲区等情况,而且也不利于生态系统的有效保护。

我国的立法者多年来一直希望解决这些规划的冲突问题,然而,在“多部门管理”和“多头规划”的情况下,效果并不明显。以土地利用总体规划和城市规划为例,1998年《土地管理法》修改时,建设部和一些地方建设厅认为“在城市范围内城市规划是基础,土地利用总体规划也需要执行城市规划”,理由是“土地利用总体规划非常原则,而城市规划要更具体细致”。国土资源管理系统的意见则认为“土地利用总体规划是合理配置和有效利用土地资源的高层次规划,城市规划和各项专项规划在土地利用上,必须服从土地利用总体规划。土地利用总体规划和城市总体规划、村庄和集镇规划相矛盾时以土地利用总体规划为准。”相持不下之时,全国人大法律委员会最后只好居间协调说,“从土地利用的角度看,城市总体规划应当服从土地利用总体规划对城市建设用地规模的安排,至于城市规划区内的土地利用,则应当执行城市规划。国务院和省级人民政府在批准两个规定时应当使之衔接。”最后,《土地管理法》不得不接受这一模糊笼统地折中方案。

为了解决规划的重叠、交叉和冲突问题,中共中央和国务院2015年制定的《生态文明体制改革总体方案》提出,要在坚定实施主体功能区制度的基础上“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划, 实现规划全覆盖,一张(规划)蓝图干到底”的改革目标。不过,要实现“一张蓝图干到底”的改革目标,不仅需要推进规划技术、手段和平台的统一,而且需要实现规划编制组织和主体的统一,后者甚至更为重要。因为如果没有规划编制组织和主体的统一,“多规合一”改革就会因为部门之间沟通和协调成本的增大而产生扭曲甚至会被拖垮。正因为如此,在本轮政府机构改革过程中,中央提出要将国土资源部的土地利用总体规划组织和编制职责,国家发改委的主体功能区规划组织和编制职责,住房和城乡建设部的城乡规划的管理职责赋予给自然资源部统一行使。

二、自然资源部如何落实“多规合一”

当然,自然资源部的组建只是落实“多规合一”改革的第一步,各种规划职能和机构统一到自然资源部之后,如何具体开展“多规合一”改革,建立统一的空间管制性规划依然是需要进一步研究的问题。在这个方面,笔者认为,有以下三个问题应当引起顶层设计者和具体制度改革者的重视。

首先,要区分“经济社会发展型规划”与“空间管制型规划”,并将“多规合一”限定在空间管制型规划领域,而不宜将国民经济和社会发展规划、各种产业规划也都纳入到空间管制规划体系中去,否则就会造成空间管制规划与经济社会发展规划关系的紊乱。

其次,空间管制型规划应当以“主体功能区规划”为基础,并将城乡规划中的空间管制措施并入土地利用总体规划之中,从而建构“主体功能区规划-土地利用总体规划”为核心的空间管制规划。

最后,国民经济和社会发展规划、产业规划等经济和社会发展规划应当在空间管制规划所建立的管制框架内运行,而不能本末倒置,将“国民经济和社会发展规划”作为土地利用总体规划等空间管制规划的依据和基础。

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关键词:组建自然资源部能否破解“规划打架”

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